垃圾治理的基本含義

一是政府主導(dǎo)。垃圾的排放具有外部不經(jīng)濟(jì)性，排放后的垃圾具有競(jìng)用性但不具有排他性，是一種“公共資源”，且對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康具有一定危害，損害社會(huì)公共利益，阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；垃圾的治理具有外部（正）經(jīng)濟(jì)型，垃圾治理的服務(wù)性產(chǎn)品——環(huán)境容量，既不具有競(jìng)用性也不具有排他性，是純碎的“公共物品”；而且，垃圾治理具有跨界或跨域特性，常?？缭饺巳骸⑸鐓^(qū)、行業(yè)與城市功能區(qū)，甚至跨越行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)帶與政治區(qū)域，政府，——作為社會(huì)公眾的代表，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，承擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌責(zé)任，并克服大包大攬的體制與思維慣性，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)具體事務(wù)自我管理和自主自治，維護(hù)公共利益；而且，對(duì)于應(yīng)急管理和公益性較強(qiáng)或危害性較大的廢棄物處理或處理環(huán)節(jié)與作業(yè)，政府還應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)作用，確保垃圾得到妥善處理。

二是政府與社會(huì)公眾共同治理。所謂治理就意味著主體多元，是社會(huì)化治理或多元治理或多中心治理。垃圾治理是政府與社會(huì)公眾形成的社會(huì)的自身事務(wù)，理當(dāng)由社會(huì)自我管理和自主自治，是政府引導(dǎo)下政府、非政府組織、企事業(yè)單位、居民等多元主體之間通過(guò)平等協(xié)商、談判、互動(dòng)與合作的多元治理及實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效的過(guò)程，需要政府與公眾各負(fù)其責(zé)、積極作為并良性互動(dòng)，發(fā)揮自然規(guī)律、社會(huì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律等客觀規(guī)律的作用，尤其需要完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，統(tǒng)籌協(xié)商，共同治理。

三是必須維護(hù)社會(huì)秩序、效率、正義與公平。垃圾治理具有主體多元、客體跨界或跨域及合作治理等特點(diǎn)，治理的根本目的是減少資源消耗和垃圾產(chǎn)量，減少填埋處置的無(wú)用垃圾量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，增大社會(huì)福利，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，其產(chǎn)品環(huán)境容量與服務(wù)性產(chǎn)品是既不具有排他性也不具有競(jìng)用性的“公共物品”，這就要求垃圾治理必須把為民服務(wù)理念放在首位，維護(hù)社會(huì)公共利益，公平分配，公平參與，公平競(jìng)爭(zhēng)，做到環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益三統(tǒng)一；再者，垃圾是追求利益的生產(chǎn)和追求享受的消費(fèi)的產(chǎn)物，排放前屬于私有品（“污染者負(fù)責(zé)”原則的依據(jù)），這就要求生產(chǎn)者堅(jiān)持可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)者堅(jiān)持可持續(xù)消費(fèi)，并承擔(dān)垃圾治理費(fèi)用等責(zé)任與義務(wù)。垃圾治理必須維護(hù)社會(huì)秩序、效率、正義與公平，注重資源環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

垃圾治理與全社會(huì)每個(gè)成員息息相關(guān)，但社會(huì)成員在垃圾治理活動(dòng)中起著不同的作用，形成社會(huì)各利益相關(guān)方。垃圾產(chǎn)生者和排放者同時(shí)也是垃圾治理的需求者或受益者，即垃圾的源頭產(chǎn)生者與排放者和垃圾治理服務(wù)的需求者實(shí)際上是一個(gè)主體，可統(tǒng)稱為“源頭需求側(cè)”。垃圾處理者向源頭需求側(cè)提供處理服務(wù)；對(duì)應(yīng)源頭需求側(cè)，垃圾處理者可稱為“垃圾治理服務(wù)的供給側(cè)”。源頭需求側(cè)與供給側(cè)實(shí)則是全體社會(huì)。政府統(tǒng)籌效率與效益及私利與公益，兼顧效率與公平?？梢?jiàn)，垃圾治理需要研究政府、社會(huì)及社會(huì)各利益相關(guān)方之間互動(dòng)的方式方法，重點(diǎn)研究政府、源頭需求側(cè)和供給側(cè)三者之間互動(dòng)的方式方法。

垃圾治理的特征

對(duì)垃圾治理的定義與基本涵義展開(kāi)分析，可以得出垃圾治理的顯著特征：

1）政府主導(dǎo)，廣泛吸收社會(huì)公眾參與。

垃圾與人類社會(huì)生產(chǎn)生活活動(dòng)同存，垃圾治理本身就是人類生產(chǎn)生活活動(dòng)的組成部分，垃圾的產(chǎn)生與治理必然離不開(kāi)社會(huì)公眾的參與。

首先，社會(huì)公眾是垃圾的產(chǎn)生者、排放者和受益者，自然而然地成為垃圾治理的主體。

其次，社會(huì)公眾是垃圾治理活動(dòng)的作業(yè)主體。社會(huì)各利益相關(guān)方擁有排放垃圾的權(quán)利，擁有享受垃圾治理服務(wù)的權(quán)利，也有參與垃圾治理的義務(wù)。實(shí)際上，無(wú)論是政府購(gòu)買服務(wù)，或是社會(huì)組織主導(dǎo)下的社會(huì)自治，都離不開(kāi)社會(huì)公眾的自覺(jué)自愿行動(dòng)，離不開(kāi)企業(yè)參與和社會(huì)企業(yè)的企業(yè)化運(yùn)作；而且，居（村）委會(huì)，作為社會(huì)基本組成單元的社區(qū)的社區(qū)組織，更是負(fù)有發(fā)動(dòng)、組織社區(qū)內(nèi)公眾參與廢棄物治理活動(dòng)的責(zé)任與義務(wù)；行業(yè)協(xié)會(huì)，作為生產(chǎn)生活活動(dòng)（包括垃圾治理活動(dòng)）的行業(yè)組織，負(fù)有發(fā)動(dòng)、組織行業(yè)內(nèi)相關(guān)單位參與廢棄物治理活動(dòng)的責(zé)任與義務(wù)。

此外，垃圾處理事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，甚至事關(guān)民生和公共利益，需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控與調(diào)節(jié)作用，統(tǒng)籌管理，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與并妥善處理垃圾治理事務(wù)。

垃圾治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”為主體，需要分析經(jīng)濟(jì)人、社會(huì)人和政治人3種屬性對(duì)治理的影響。人是“理性”經(jīng)濟(jì)人，難免追求自利自保極大化；人是具有心理活動(dòng)的人，其行為難免不受心理驅(qū)動(dòng)；但人也是社會(huì)的人和政治的人，其行為受復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系與政治關(guān)系制約，在追求自利自保極大化的同時(shí)，表現(xiàn)出“非理性”的參與意識(shí)、社會(huì)意識(shí)、利他主義、公正意識(shí)等奉獻(xiàn)精神，有意愿也有外部約束地尋求個(gè)人利益與團(tuán)體（組織）利益、社會(huì)利益的統(tǒng)一，這是垃圾治理的依據(jù)；但人的理性與非理性的糾結(jié)心理會(huì)產(chǎn)生責(zé)任分散效應(yīng)（旁觀者效應(yīng)）、搭便車效應(yīng)、鄰避效應(yīng)、不值得定律等“社會(huì)失靈”問(wèn)題，而且，垃圾治理賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制存在壟斷或壟斷競(jìng)爭(zhēng)、外部影響、公共物品、信息不完全與不對(duì)稱等“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，遏制市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈需要政府管制（規(guī)制）。

2）強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)及社會(huì)各利益相關(guān)方之間的互相依賴性和互動(dòng)性。

從產(chǎn)品生命周期來(lái)看，社會(huì)各利益相關(guān)方可分為產(chǎn)品生產(chǎn)者、垃圾排放者和處理者（負(fù)責(zé)收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、處理、處置等作業(yè)，為處理產(chǎn)品的生產(chǎn)者或提供者）。產(chǎn)品生產(chǎn)者負(fù)有源頭減量和相關(guān)廢物回收利用責(zé)任，廢棄物排放者負(fù)有按既定分流分類等排放規(guī)定排放與儲(chǔ)存的責(zé)任，廢棄物處理者負(fù)有妥善處理廢物的責(zé)任。一般而言，生產(chǎn)者和排放者不僅制造、排放廢物，也是減量、分流分類、回收利用等作業(yè)的處理者和治理服務(wù)的享受者；處理者提供垃圾處理服務(wù)，但作為人類活動(dòng)的一份子，也是產(chǎn)品生產(chǎn)者和廢棄物排放者?？梢?jiàn)，產(chǎn)品生產(chǎn)者、廢棄物排放者和處理者既是廢棄物產(chǎn)生與排放的源頭，又是廢棄物治理的需求者或受益者，彼此不分。由此可見(jiàn)，社會(huì)各利益相關(guān)方具有一定的分工，但身份與作用界限具有一定的交集與模糊性，天然就具有互相依賴型與互動(dòng)性，彼此應(yīng)協(xié)作協(xié)同，增大各自的利益與社會(huì)福利。

垃圾治理的環(huán)境容量與服務(wù)型產(chǎn)品是公共物品，多數(shù)情況下，其生產(chǎn)（提供）由廢棄物處理者負(fù)責(zé)，其購(gòu)買與分配由政府負(fù)責(zé)，其消費(fèi)是全體社會(huì)，即其生產(chǎn)（提供）、消費(fèi)與購(gòu)買分配相分離，需要處理者、消費(fèi)者與分配者協(xié)商協(xié)調(diào)與互相監(jiān)督，確保政府購(gòu)買分配程序與實(shí)體的公平性。

此外，垃圾治理不僅存在市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈，因政府體制及其運(yùn)行機(jī)制缺陷，也存在政府行為的負(fù)內(nèi)部性（自利性）、負(fù)外部性（損失外部利益）、信息不完全與不對(duì)稱、政府被企業(yè)俘獲等“政府失靈”問(wèn)題。政府應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，遏制市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈，同時(shí)，社會(huì)應(yīng)監(jiān)督政府避免政府失靈。

3）倚賴社會(huì)自主自治網(wǎng)絡(luò)體系。

垃圾治理注重社會(huì)自我管理和自主自治。政府出臺(tái)相關(guān)法制并依法行政，引導(dǎo)社會(huì)自我管理與自主自治，并遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，均衡需求與供給、社會(huì)成本與社會(huì)福利、效率與公平。因垃圾，尤其是生活垃圾，其產(chǎn)生、性質(zhì)與處理具有地域性和行業(yè)性，其治理，尤其是分流分類、回收等預(yù)處理作業(yè)，應(yīng)該實(shí)行區(qū)域（地方）自治和行業(yè)自治。社區(qū)是社會(huì)的基本組成單元，區(qū)域自治的基本方式就是社區(qū)自治。社會(huì)通過(guò)自主組織和集體選擇，建立利益與矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮政府、社會(huì)與市場(chǎng)的作用，確保“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)導(dǎo)向、社會(huì)自治”有序而高效，抑制市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈與政府失靈，向社會(huì)提供公開(kāi)、公平、公正、優(yōu)質(zhì)的綜合服務(wù)。垃圾治理應(yīng)建立健全社會(huì)自主自治網(wǎng)絡(luò)體系。

4）多措并舉，綜合治理。

垃圾具有資源消耗、資源和污染三重性，作為資源消耗與浪費(fèi)產(chǎn)物的垃圾需要減量化處理，作為資源的垃圾需要資源化利用且再次回到人類生產(chǎn)生活之中，作為污染物的垃圾需要無(wú)害化處理與處置。垃圾治理作為一項(xiàng)公共活動(dòng)，承擔(dān)節(jié)約與保護(hù)資源環(huán)境、保障生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活與人體健康安全的責(zé)任；作為一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要政府與社會(huì)按市場(chǎng)規(guī)律協(xié)調(diào)行動(dòng)，提高治理效率與經(jīng)濟(jì)效益，及時(shí)、妥善處理。垃圾治理應(yīng)善用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段和科技手段，落實(shí)“污染者負(fù)責(zé)”與“受益者補(bǔ)償”原則及“生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度”，加強(qiáng)廢棄物源頭需求側(cè)管理，推進(jìn)廢棄物分類處理，提高資源化處理率（資源化處理的垃圾量占垃圾總量的比率），提高資源回收利用率（回收利用的資源量占資源總量的比率），提高垃圾處理效率與環(huán)境社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，保障人類活動(dòng)及健康安全，多措并舉，綜合處理。

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